国务院批复同意自即日起2年内开展北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈、福厦泉、郑州市、长株潭、粤港澳大湾区内地九市、重庆市、成都市等10个要素市场化配置综合改革试点。
据介绍，此次改革试点，将在北京城市副中心等10个地区展开。这些地区经济发展基础好，2024年经济总量合计超过全国的四分之一，在此进行改革试点，影响力大，牵引性强。
国家发展改革委宏观经济研究院市场所研究员刘方介绍，10个试点地区中，有6个属于城市群都市圈，在这些地区开展试点，有利于通过搭建跨区域要素市场一体化平台，探索推动要素跨区域自由流动，安全高效共享的经验。
国家发展改革委体制改革综合司司长王任飞表示，要素改革涉及领域广，不同要素的市场化程度差异较大，面临的矛盾和问题不同，加上各地发展基础和资源禀赋也不尽相同，很难做到“齐步走”。所以采取在10个地区开展试点方式推进，这体现了稳中求进的工作总基调。
此次开展的要素市场化改革，不仅涉及土地、劳动力、资本等传统要素，还涉及技术、数据等创新要素。其中，在技术要素方面，将着力推进技术协同创新、加强知识产权保护运营，重点解决科技成果转化等问题。在土地要素方面，将持续深化产业用地市场化改革、盘活存量土地和低效建设用地，推动土地要素集约高效配置。
国家发展改革委宏观经济研究院体管所室主任王琛伟表示，深化要素市场化配置改革，是建设全国统一大市场的关键环节和内在要求，是构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容，对于进一步打破区域间市场壁垒，推动经济高质量发展具有重要的战略意义。
国务院关于全国部分地区要素市场化配置
综合改革试点实施方案的批复
国函〔2025〕86号
北京市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、河南省、湖南省、广东省、重庆市、四川省人民政府，国家发展改革委：
你们关于开展要素市场化配置综合改革试点的请示收悉。现批复如下：
一、同意自即日起2年内开展北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈、福厦泉、郑州市、长株潭、粤港澳大湾区内地九市、重庆市、成都市等10个要素市场化配置综合改革试点，原则同意有关实施方案，请认真组织实施。
二、方案实施要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念，以综合改革试点为牵引，深入推进要素市场化配置改革，完善要素市场制度和规则，着力破除阻碍要素自由流动和高效配置的体制机制障碍，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，推动要素质量逐步提高、生产要素畅通流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放，为促进新质生产力发展、纵深推进全国统一大市场建设、构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。
三、有关省级人民政府要切实承担主体责任，加强组织实施，围绕深化要素协同配置、提升要素配置效率、探索新型要素配置方式、优化新业态新领域要素保障、促进服务业高质量发展等目标，聚焦重点领域和关键环节推进改革试点，坚持问题导向、从实际出发，分类施策推进改革，明确工作要点、任务分工和成果形式，统筹做好支持保障，结合当地实际情况和新业态新领域发展需要，因地制宜大胆创新，开展差别化改革探索，及时跟踪评估试点效果、总结推广经验做法。重大事项及时请示报告。
四、国家发展改革委要牵头做好统筹协调和指导服务，会同国务院有关部门积极支持指导试点地区抓好方案落实，做好风险管控和应对处置，总结提炼制度成果，形成可复制可推广的经验做法，力求抓出改革成效。试点过程中凡涉及调整现行法律或行政法规的，按法定程序经全国人大及其常委会或国务院授权后实施。
附件：1.北京城市副中心要素市场化配置综合改革试点实施方案 ]article_adlist-->2.苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点实施方案
3.杭甬温要素市场化配置综合改革试点实施方案
4.合肥都市圈要素市场化配置综合改革试点实施方案
5.福厦泉要素市场化配置综合改革试点实施方案
6.郑州市要素市场化配置综合改革试点实施方案
7.长株潭要素市场化配置综合改革试点实施方案
8.粤港澳大湾区内地九市要素市场化配置综合改革试点实施方案
9.重庆市要素市场化配置综合改革试点实施方案
10.成都市要素市场化配置综合改革试点实施方案
国务院
2025年9月8日
附件2
苏南重点城市要素市场化配置
综合改革试点实施方案
试点范围包括江苏省南京市、无锡市、常州市、苏州市、镇江市全域。
一、推进技术要素市场化配置改革
（一）深化科技体制改革。健全多元化科技投入体系，完善科技投融资体系，改革完善财政科研经费管理，探索长期任务委托和阶段性任务动态加码式新型资助方式。探索与国家自然科学基金委等共建联合基金，拓宽联合资助领域。鼓励发展跨地区知识产权交易中介服务。
（二）加快完善技术成果转化相关制度。在“双一流”建设高校和科研院所开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点。探索建立职务科技成果赋权制度、工作流程、决策规定和尽职免责负面清单。推动国有企业科研成果转化利益合理分配。优化科技创新资源配置方式，实行科研经费“包干制+负面清单”管理，探索建立由市场决定的科技项目遴选、经费分配、成果评价制度。按照国家统一部署，深入开展科技人才分类评价改革试点。出台技术经纪人职称评定办法。
（三）推动试点地区技术协同创新。支持试点地区牵头组织国际大科学计划和大科学工程，探索创新大科学计划组织管理模式。逐步实现科技创新券跨区域互认和“通用通兑”。支持企业、高校、科研院所共建产学研创新联盟，推动创新成果无障碍转化，促进科技型企业创新产品推广应用，其中涉及政府采购的，按照政府采购制度规定执行。
（四）构建以金融科技为核心的金融服务产业链。支持金融机构通过新技术对接供需双方，提供创新性金融产品。引导和支持行业领军企业、产业联盟、市场化产业投资机构等作为主发起人发起设立并购基金，拓宽创业投资以并购重组等方式市场化退出的渠道。鼓励社会资本设立创业投资、股权投资和天使投资基金。
二、进一步提高土地要素配置效率
（五）深化土地管理制度改革。合理划分土地管理事权，在严格保护耕地、节约集约用地的前提下，探索赋予试点地区更大土地配置自主权。
（六）建立健全城乡统一的建设用地市场。按照国家统一部署，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制。探索以作价入股等方式盘活存量土地。在企业上市合规性审核标准中，对农村集体经营性建设用地与国有建设用地给予同权对待。探索通过出租、入股、合作等方式盘活利用闲置农房的有效路径。
（七）深化产业用地市场化配置改革。在符合国土空间规划要求的前提下，支持二三产业混合用地，鼓励同一地块内用途互利的功能混合布置。优化新型产业用地审批服务，鼓励推行新型产业用地“标准地”供应。建立健全产业用地长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等市场供应体系。探索与城市产业结构、产业贡献相挂钩的土地出让方式。可根据实际情况选择需求紧迫、条件成熟的城市，探索开展工商业用地使用权续期试点。
（八）以市场化方式盘活存量建设用地。完善城镇低效用地认定标准，通过产业更新、综合整治等多种模式盘活存量低效用地，加强闲置土地监管处置。完善资不抵债涉诉企业土地资产的司法拍卖流程，合理设置竞拍准入条件，引导社会资本参与盘活存量土地资源。深入推进城市地上地下空间统一规划、联动开发。推动国有企业和有关专业企业合作开发低效用地。鼓励持有低效用地的企业引入新投资人（战略合伙人）。完善建设用地使用权转让、出租、抵押制度，支持通过土地预告登记实现建设用地使用权转让。
三、畅通人力资源要素自由有序流动
（九）进一步推动户籍制度改革。实现试点地区户籍准入年限同城化累计互认。深化以经常居住地登记户口制度，扩大居住证持有人享有权益和便利范围。建立以身份证为标识的人口管理服务制度。探索“人地钱”挂钩配套政策制度，推动财政转移支付、新增建设用地计划指标配置与农业转移人口流向相匹配。
（十）加强人力资源政策协同。建立统一的人力资源服务平台，打造统一的公共就业服务平台，完善跨区域转移就业协作机制。经事业单位批准，科研人员离岗创办企业，属于“高精尖缺”科技产业集群领域且延长期满后所创办企业仍未实现盈利的，可再申请延长1次，延长期限不超过3年，在同一事业单位申请离岗创办企业的期限累计不超过9年。探索建立境外专业人才执业制度，按程序做好海外人才出入境便利服务，完善外籍高层次人才来华工作便利制度。探索跨区域劳动人事争议协同处理。
（十一）推动人才共同招引和培养。推动试点地区内高校人才柔性流动。建立试点地区一体化人才保障服务标准，实施区域人才资格互认。推进跨区域合作办学。深化南京市、常州市职业教育改革，建设“平台+论坛+基地”式职业教育名师发展区域共同体。
四、加快培育和完善数据要素市场
（十二）加快数据开放共享应用。推动试点地区政府各部门政务数据开放共享，制定数据共享交换地方标准，完善数据开放共享评价指标。探索公共数据授权运营、开发利用、高效服务的市场化路径，出台公共数据运营服务管理办法，建设公共数据运营服务平台。
（十三）支持培育数据市场。探索数据要素确权、赋权以及市场化定价方式，促进数据服务贸易。加强区域大数据产业合作，培育一批数据经纪商、数据服务商，加快试点地区数据产业集聚发展。
（十四）推进城市全域数字化转型。支持无锡市构建以物联网为核心的数字产业体系，建设车联网先导区。依托南京市、苏州市建设基于人工智能和第五代移动通信（5G）物联的智慧城市大脑，建成协同服务的城市大脑集群。支持南京市、苏州市推进基于数字化、网络化、智能化的新型城市基础设施建设，协同发展“互联网+先进制造业”，打造跨行业跨区域工业互联网平台，推动企业上云和工业APP应用。强化试点地区信息资源共建共享，推动大数据标准统一、互联共享。
五、促进资本要素市场化联动
（十五）创新区域资本供给方式。支持金融机构对符合条件的小微企业开发续贷等产品，创新中期流动资金贷款新模式。规范政府引导基金的子基金设立及管理方式，完善绩效管理和激励模式，针对尽职受托管理机构制定容错免责办法。支持在江苏省股权交易中心稳慎探索股权投资和创业投资份额转让。推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展。充分发挥征信平台、征信机构和信用评级机构作用，推动公共信用信息和金融信用信息共享整合。
（十六）健全完善多层次资本市场。建立试点地区共推企业上市的工作联动模式，总结推广常州市民营经济发展经验，推动更多的优质企业到境内外上市融资。支持江苏省股权交易中心加强与沪深交易所、全国中小企业股份转让系统合作对接，引导更多中小微企业入场培育。鼓励已上市公司通过配股、增发股票、发行可转债等方式积极开展再融资，通过并购重组等方式进行产业升级。支持知识产权金融产品创新，探索规范知识产权证券化、知识产权保险、知识产权质押等新型运用模式。
（十七）推进数字技术在金融领域应用。加深数字技术在金融监管领域应用程度，探索创新型监管工具的研发与应用，借助金融科技手段提高金融风险管理能力。加强金融稳定信息交流，强化风险评估结果定期交流和共享。建立健全金融风险联合处置模式，合力打击金融违法违规活动。强化系统性风险预警、防范和联合处置，共同维护试点地区金融系统安全。提升债权资本的数字化培育能力。探索搭建资产证券化数字服务与监管平台，支持南京市、无锡市、苏州市探索对资产支持证券（ABS）等项目培育与投后管理的数字化监管。
六、健全资源环境要素市场化配置体系
（十八）完善资源市场化交易机制。支持试点地区企业积极参与电力、煤炭等领域国家层面交易平台建设。支持试点地区依托现有交易场所建设能源商品交易平台或区域性能源资源交易中心。扩大电力现货交易试点，完善电力、储气等辅助服务市场。
（十九）深入开展生态产品价值实现机制探索。支持南京市、苏州市探索生态产品价值实现机制，重点在生态产品价值核算、供需精准对接、可持续经营开发等方面开展实践探索。创新生态资产融资授信方式，探索“生态资产权益抵押+项目贷”。加强绿色金融体系建设，探索生态产品资产证券化路径和模式。
（二十）推进绿色金融改革创新试验。深化绿色金融改革创新，探索以区块链为基础的绿色资产交易，鼓励开发绿色金融产品。强化绿色金融激励约束，引导金融机构按市场化原则为绿色低碳项目提供资金支持，做好信贷风险管控。鼓励金融机构在依法合规、风险可控前提下，稳妥有序探索与环境权益相关的金融产品创新。
七、全面提高要素协同配置效率
（二十一）强化新业态新领域和服务业要素保障。聚焦人工智能、生命健康、新型能源等新业态新领域，推动生产要素创新性配置，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚。完善主要由市场供求关系决定要素价格机制，健全城乡基准地价、标定地价的制定与发布制度，推动与市场价格挂钩动态调整。健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。支持建立和完善适应中国特色现代国有企业制度要求、符合市场经济规律与企业家成长规律的国有企业领导人员管理办法。以养老为重点深化服务业领域改革，研究推动商业医疗补充保险政策落地，加强要素综合配置保障。
（二十二）精准吸引和集聚全球高端创新资源。支持试点地区构建开放协同创新网络，深度参与“一带一路”科技创新合作，促进高水平科研成果、项目和人才落户试点地区。统筹推进海外协同创新中心、国际合作园区建设，探索“双向孵化”有效路径。
（二十三）强化区域、城乡要素优化配置。深入推进长三角要素市场一体化建设工作，推进试点地区跨江融合发展，统筹推进沿沪宁产业创新带建设，联合推动区域金融发展，实现跨区域技术交易和数据共享。支持国家城乡融合发展试验区（江苏宁锡常接合片区）促进城乡要素自由流动、公平交换、合理配置。
（二十四）增强要素应急配置能力。把要素应急管理和配置作为试点地区应急管理体系建设的重要内容，推动应急要素储备与当地实际人口、经济发展规模和社会发展状况等挂钩。建立相关生产要素紧急调拨、采购等制度，提高应急状态下要素高效协同配置能力。
来源：央视新闻、国务院网站
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